INFORME SOBRE EL PROYECTO DE PLAN HIDROLÓGICO NACIONAL
Pedro Arrojo Agudo Pedro Arrojo Agudo Dpto. de Análisis Económico de la
Universidad de Zaragoza
I - Análisis del contexto y propuestas previas
El presente trabajo se realiza a requerimiento del Ministerio de Medio
Ambiente, formalizado a finales de Septiembre, momento en que se recibieron los
textos del Plan y su correspondiente memoria. Al parecer, este encargo se
inscribe en el contexto de una amplia consulta a expertos en materia de gestión
de aguas, desde las diversos enfoques disciplinarios. Entre las condiciones
planteadas por el Ministerio es de destacar el plazo en el que debía entregarse
este trabajo: mediados de Noviembre. Considerando tal iniciativa como sumamente
positiva, debe señalarse que el tiempo ofrecido para la elaboración de estos
trabajos es absolutamente insuficiente (mes y medio), si lo que se quiere es
fundamentar un debate en profundidad. Por otro lado, los trabajos que se aporten
deberían ser debatidos en un simposio científico-técnico, publicarse y quedar
a disposición de los diversos partidos y de la ciudadanía en general. Por último
sería necesario ofrecer tiempo para que tales aportaciones puedan divulgarse,
no sólo entre políticos y miembros del Consejo del Agua, sino en el conjunto
de la sociedad, contribuyendo a dinamizar ese debate del que tanto se habla,
pero hacia el que, ni se ofrecen plazos razonables, ni los medios adecuados.
II- Aspectos generales y modelo de planificación Desde mi punto de vista la
cuestión no debe centrarse sobre la necesidad o no de la planificación, sino
sobre la vigencia del modelo que se pretende aplicar, así como sobre los
objetivos y criterios a desarrollar.
- II.1 - La crisis del enfoque taumatúrgico Esa expresión"...de una
vez y por todas, es preciso resolver los problemas hidrológicos de este país..."
refleja el enfoque taumatúrgico que a principios del XX se asignaba a la
ciencia y la técnica en su misión de reordenar la naturaleza a la medida
de las ambiciones humanas. En la medida que el modelo regeneracionista se ha
ido agotando, la inoperancia de este enfoque taumatúrgico se ha ido
haciendo más obvia. La nueva Ley de Aguas de 1985, que captó buena parte
de las claves de renovación exigidas por los tiempos, no llegó a
comprender la necesidad de flexibilizar, modulizar y viabilizar la
planificación desde una nueva dinámica de participación ciudadana. El
fracaso del Anteproyecto de Plan Hidrológico Nacional de Borrell fue ya una
señal clara; la reiteración de los mismos errores de enfoque en esta ocasión
pronostica un segundo, y esperemos definitivo, fracaso de este modelo de
planificación, que sin duda motivará la pertinente reflexión. La
referencia del modelo californiano, articulado en tres niveles de
planificación puede ser útil. En el nivel I se recogen los proyectos y
actuaciones que suscitan inequívocos niveles de consenso técnico y social.
En el nivel II se organiza el debate científico-técnico y social, a menudo
con plazos de cinco a diez años, respecto a proyectos que suscitan
conflictos relevantes. En el nivel III se enuncian criterios, enfoques y
proyectos que preocupan a expertos, y a la propia sociedad, pero cuya
viabilidad práctica se presenta lejana. De los tres niveles tan sólo el
primero se considera de ejecución inmediata y a él se dedican
operativamente esfuerzos y disponibilidades presupuestarias. Dicho en otras
palabras, desde un enfoque flexible y modular, el debate ciudadano y científico-técnico
sobre los grandes conflictos e incertidumbres no tiene por qué paralizar la
aplicación de actuaciones y programas operativos que resuelven o palian los
problemas reales. Por contra, desde los enfoques planificadores taumatúrgicos,
la alta probabilidad de que los grandes proyectos se atasquen, lleva implícita
la desorientación a la hora de articular esos niveles operativos del
consenso ciudadano, abocando al colapso funcional de la Administración.
- II.2 -La necesaria revisión del concepto de "Interés General"
Hoy es esencial redefinir el concepto del llamado "Interés
General" en materia de aguas, desde el nuevo paradigma del Desarrollo
Sostenible. Ello implica superar el enfoque esencialmente ingenieril que
considera ríos, acuíferos, lagos y humedales como simples fuentes de H2O y
sistemas de evacuación de residuos para comprender seriamente su
funcionalidad ecosistémica, los servicios ambientales y sociales que
brindan y en definitiva su valor como patrimonios vivos. Supone pasar de
considerar el agua como un simple factor productivo a considerarla como un
activo ecosocial. (Aguilera Klink.-94) (Arrojo-96). El cambio histórico del
paradigma productivista y consumista al del desarrollo sostenible exige
cambiar en profundidad el concepto tradicional de "Interés
General". Pasar en definitiva del reto de superación del
subdesarrollo, vigente durante buena parte del siglo XX, al reto central que
supone el desarrollo sostenible. Mientras este debate no sea desarrollado en
profundidad, se seguirán considerando las evaluaciones de impacto ambiental
como simples trámites burocráticos.
- II.3- La crisis del modelo estructuralista: de las estrategias "de
oferta" a las de "gestión de la demanda y conservación". El
propio Libro Blanco argumenta de forma notablemente consistente la necesidad
de cambiar en profundidad el enfoque de nuestra tradicional política hidráulica,
basada en estrategias de oferta, para pasar a lo que propiamente debería
poderse llamar, con propiedad, política hidrológica, basada en estrategias
de gestión de la demanda y de conservación de la calidad , incluyendo en
el concepto de calidad la salud de nuestros ecosistemas. Estudiado el
proyecto de Plan Hidrológico Nacional, puede afirmarse que tales propuestas
han quedado en simple retórica. Contrastar esos propósitos formales con la
realidad de ese Plan Hidrológico Nacional cuya esencia se basa en proponer
más de 100 nuevos grandes embalses y faraónicos proyectos de trasvases
intercuencas resulta tan inconsecuente como desmoralizador desde un punto de
vista científico-técnico.
- II.4 - Los conceptos de "Desequilibrio Hidrológico" y "Déficit
Estructural". Las potencialidades tecnológicas y la sistemática
subvención masiva de la obra hidráulica han generado una percepción de
disponibilidad potencial ilimitada. Lo que eran restricciones naturales han
pasado a interpretarse como un déficit entre lo deseado y lo disponible,
que el Estado debe, por principio, resolver. Desde ese enfoque, nace el
concepto de Desequilibrio Hidrológico , basado en un sentido de"
injusticia de la Naturaleza" para con los pueblos de las regiones
esteparias cuya discriminación respecto a los de zonas húmedas, exigiría
del Estado la pertinente rectificación de este "desorden"
natural. No se han acuñado sin embargo términos como "déficit
estructural de tierras cultivables" o "desequilibrio agronómico",
ni se ha reivindicado al Estado, desde las comarcas de montaña, el
aterrazamiento de laderas para deshacer este "desequilibrio"
respecto a las tierras del llano. La clave de estas inconsistencias radica
en profunda degradación conceptual sufrida por el concepto de demanda que
ha acabado por equivaler a "requerimiento bajo expectativas de fuerte
subvención" Tal y como exige la nueva Directiva Marco de Aguas,
recientemente aprobada en la Unión Europea, es urgente rigorizar el
concepto de demanda en usos productivos, asumiendo decididamente un nuevo
enfoque de gestión económica que se base en el principio elemental de la
Recuperación Integra de Costes (Full Cost Recovery). En esta línea de
racionalidad económica la Unión Europea va más lejos al plantear la
necesidad de introducir en el precio o tarifa de las aguas el llamado Valor
de Oportunidad o de Escasez, en lugares o circunstancias en que los
requerimientos superen las disponibilidades. Desde este enfoque el concepto
de "Déficit Estructural" se desmorona literalmente, ya que el
efecto de incorporar el Valor de Oportunidad no es otro que el de hacer
subir los precios hasta un nuevo punto en el que oferta y demanda se tiendan
a equilibrar. Esta es la razón por la que resulta inconsistente hablar de Déficit
Estructural en el caso de la gasolina, dejando fuera de lugar conceptos como
Desequilibrio Petrolero.
- II.5 - Hacia un nuevo escenario climático El Plan Hidrológico Nacional
se proyecta a un horizonte de 50 años en el que la gravedad del fenómeno
de cambio climático no admite dudas, exigiendo prever un profundo cambio de
escenario a la hora de abordar un ejercicio serio de planificación hidrológica.
Desgraciadamente, el presente proyecto de Plan Hidrológico Nacional elude
dar la pertinente atención, consideración y tratamiento al problema. En él
se cambia el enfoque que había presentado anteriormente el Libro Blanco,
sin mediar argumentación o justificación alguna. Las expectativas que
situaban recesiones de escorrentía en el entorno del 15%, pasan a ubicarse
alrededor del 5%, al tiempo que se hacen esfuerzos por intentar demostrar
que hasta la fecha no hay siquiera indicios de que tal proceso esté en
marcha en el Valle del Ebro. Ante fenómenos que implican alta
incertidumbre, con largos periodos temporales y fuertes impactos
irreversibles en juego, el rigor metodológico exige una valoración del
riesgo, y no una apuesta, más o menos fundada, sobre el escenario
pretendidamente más probable. En este contexto el valor de oportunidad de
la prudencia crece, haciendo pertinente optar por escenarios situados en la
franja pesimista del abanico plausible. Desde el enfoque del MIMAM podría
entenderse que se ha optado por elegir un escenario en el margen más
optimista, centrando los esfuerzos en relativizar los riesgos. Tal enfoque,
no sólo es irresponsable, sino que es metodológicamente erróneo.
III - Los "Excedentes" de la Cuenca del Ebro El concepto de cuencas
excedentarios , al igual que el de cuencas deficitarias , estrechamente ligados
a la terminología económica de oferta y demanda , requieren de una profunda
revisión conceptual, tal y como hemos argumentado en párrafos anteriores. No
obstante, más allá de estas consideraciones, analizaremos las previsiones
cuantitativas que llevan al Ministerio a valorar que existen
"excedentes" susceptibles de alimentar los trasvases previstos.
- III.1 - La evolución de los caudales en Tortosa En el proyecto se
reconoce una tendencia a la baja de los caudales del Ebro en Tortosa. El
Plan se esfuerza, no obstante, en demostrar que tal tendencia se debe
exclusivamente al aumento de consumos debidos a los nuevos regadíos
transformados en las últimas décadas. Para ello el Plan parte de la
pluviometría registrada, para, aplicando el llamado modelo Sacramento ,
estimar el régimen natural . Desde estos valores se estiman los consumos en
la cuenca a base de restar del régimen natural los datos aforados en
Tortosa. Posteriormente, aplicando diferentes medias móviles y alisados, se
consigue una curva de evolución temporal que se asemeja a la evolución
temporal de transformación de nuevos regadíos, con lo cual se concluye que
la evolución recesiva de caudales en Tortosa se debe exclusivamente a tales
transformaciones. El simple análisis de los resultados refleja una evolución
en los consumos del regadío absolutamente inconsistentes, con cambios
disparatados: de 2.500 hm3 en 1977 a 6.000 hm3 en 19978, por ejemplo.
Calculado el incremento de consumo en regadío desde 1953 hasta 1998,
multiplicando la superficie existente en cada año por la dotación y
suponiendo que retornan un 20% de los caudales, se puede calcular la evolución
de las demandas agrarias. La aplicación de estas estimaciones, sin duda más
consistentes que las del P.H.N., a la hora de sumarlas a los aforos medidos
en Tortosa, ofrecen una evolución de caudales claramente recesiva por
encima del 20% a lo largo del periodo referenciado. Una investigación
desglosada de la evolución de los caudales de los principales ríos
pirenaicos antes de las tomas de caudales para los grandes polígonos de
riego ratifican estas claras tendencias recesivas. Desde el actual nivel de
disponibilidad de datos y tiempo no podemos precisar nuestro propio diagnóstico
de esta tendencia, si bien podemos afirmar que la metodología aplicada en
el P.H.N es inadecuada, al tiempo que podemos afirmar que las nuevas
transformaciones en regadío están lejos de explicar las recesiones de
caudales en Tortosa en su integridad, siendo notable y significativa la
participación de otros factores que sería preciso investigar.
- III.2 - Requerimientos de sostenibilidad del Delta. El propio P.H.N
reconoce que la base desde la que se valoran los requerimientos ambientales
en la Cuenca del Ebro, son las estimaciones y previsiones hechas en el Plan
Hidrológico de la Cuenca del Ebro como caudales ecológicos (o de
compensación). Como es bien sabido tales caudales, tal y como reconoce el
Plan Hidrológico del Ebro, son puras referencias administrativas,
caracterizadas como provisionales, que carecen de justificación científica
alguna. El hecho en sí resulta grave por cuanto el P.H.N ni tan siquiera
hace un esfuerzo por incorporar las exigencias y objetivos ambientales
explicitados en la Directiva Marco de Aguas recientemente aprobada en la
U.E. En ella se exige integrar estuarios, deltas y litorales en la gestión
de cuencas. Tal integración, que opera desde hace décadas en modelos de
gestión avanzados, como los usados en EE.UU., suele ser uno de factores
limitantes más exigentes en la planificación general de una cuenca. En
este definitiva el examen final que permite juzgar la gestión global de una
cuenca corresponde al estado ecológico del delta. Al respecto el Pan Hidrológico
de la Cuenca del Ebro ni tan siquiera avanza un diagnóstico. Sin embargo
existen trabajos de investigación y prestigiosas publicaciones científicas
(Prat et al -1999) que ofrecen un diagnóstico que podría resumirse como
sigue: * A raíz de la construcción de Mequinenza el Delta recibe tan
apenas el 0,15% de los sedimentos que venía recibiendo anteriormente. * El
fenómeno de subsidencia del delta avanza a razón de 3 mm/año, mientras el
nivel marino crece, de momento a 1 mm/año, esperándose crezca por efecto
del cambio climático a no menos de 3 mm/año, lo que cuestiona la
existencia misma del delta a medio plazo, de no variar la política de gestión
del Ebro. * La calidad de las aguas es mala (CHE-96), a pesar del efecto
decantador y depurador de Mequinenza. * En periodos de estiaje,
frecuentemente los caudales son inferiores a los 100 m3/seg. previstos como
caudales ecológicos mínimos en el Plan Hidrológico de la Cuenca. * La drástica
recesión de caudales de las últimas décadas ha provocado una creciente
penetración de la cuña salina (en el cauce y en los acuíferos),
especialmente en periodos de estiaje. * La elevada eutrofización de sus
aguas genera situaciones límite en periodos de estiaje, especialmente en la
cuña salina. * Los impactos combinados de falta de caudales y degradación
por contaminación afectan gravemente la productividad de la acuicultura,
poniendo a menudo en peligro su viabilidad. * Se hacen precisas actuaciones
y estrategias de gestión de flujos sólidos (trampas sedimentarias y "bypass"
en ciertos embalses) que requerirían el uso de importantes caudales en
funciones de arrastre y transporte de estos sedimentos, especialmente en
periodos de crecidas. * La propia salud biológica de los ecosistemas en el
cauce requiere, no simplemente de caudales promedio o caudales mínimos,
sino de un régimen irregular que reproduzca el ciclo natural y permita
limpiar fondos. * Es preciso desarrollar estudios serios sobre la situación
y posibles impactos sobre la plataforma litoral, tanto desde perspectivas
geodinámicas como biológicas. En síntesis, el delta, el territorio de máxima
biodiversidad tras Doñana, se encuentra en un proceso de grave deterioro
que cuestiona la sostenibilidad de sus ricos ecosistemas e incluso su
existencia misma. En estas condiciones afirmar que existen caudales
excedentarios desde la perspectiva aportada por el Plan Hidrológico de la
Cuenca supone una grave irresponsabilidad que entra en contradicción
flagrante con la Directiva Marco recientemente aprobada en Bruselas.
IV - El "Déficit Estructural" Tanto en materia de gestión de
vertidos como de gestión de acuíferos sobre explotados, hoy se puede hablar de
desgobierno generalizado. El propio Libro Blanco reconoce el absoluto fracaso
que ha supuesto el Canon de Vertido previsto en la Ley de Aguas (MIMAM-98). Pero
es quizás en la sobreexplotación de acuíferos en esas zonas calificadas de
deficitarias estructuralmente, donde se refleja más clamorosamente esta situación
de desgobierno. En el ámbito de las aguas subterráneas, la forzosa necesidad
de cubrir costes por parte de los usuarios, tanto en la perforación como en su
explotación, ha incentivado una mayor racionalidad y eficiencia económicas en
el uso del agua (Llamas-99) (Arrojo-2000). Sin embargo, estos incentivos no han
articulado la inteligencia colectiva de los usuarios ; bien al contrario, el carácter
individualista de este modelo ha desembocado en una gestión insolidaria e
insostenible, abocando a procesos de sobreexplotación, degradación y
salinización de muchos acuíferos: Castellón, la Mancha, Murcia, Almería...
- IV.1- El desgobierno como clave de la sobreexplotación La Ley de Aguas,
establece claramente las responsabilidades de la Administración ante tales
dinámicas de sobreexplotación que, sin embargo, en ningún momento se han
asumido. Hoy los datos que obran en poder de la Junta de Andalucía estiman
en más de 200.000 las hectáreas ilegales de regadío en el olivar; en las
zonas más gravemente sobre explotadas de la cuenca del Segura, como la
comarca de Aguilas, los datos de los últimos estudios realizados desde la
Universidad de Murcia estiman en un 40% los regadíos ilegales o "alegales";
en el Campo de Dalias (Almería), a principios de los 80 se decretó la
prohibición de perforar nuevos pozos cuando había 9000 hectáreas bajo plástico,
hoy hay 30.000; en los acuíferos 23 y 24 de la Mancha, declarados desde
hace años como sobre explotados, se estima en en unos diez los pozos que
ilegalmente se perforan diariamente.... Ante esta situación, que ha abierto
una espiral de insostenibilidad, la Administración, lejos de asumir sus
responsabilidades, ha optado por no declarar más acuíferos sobre
explotados y proponer el camino más fácil políticamente: grandes
trasvases. Lo que es un problema de gestión, y más específicamente de
gestión sostenible, pasa así a enfocarse como un problema de oferta,
retomando las viejas estrategias estructuralistas. Sin duda la opción
trasvasista es la más cómoda y rentable políticamente, a corto plazo,
pero al tiempo encierra una grave irresponsabilidad pues: * induce
expectativas de legalización del expolio , justificándolo moralmente, que
hoy se explicitan en una posible "Ley de Punto Final" ; * induce
nuevas espirales de demanda, alimentando un modelo de desarrollo
insostenible, tanto en el ámbito agrario como urbano-turístico; * promueve
graves irracionalidades económicas, como explicaremos más adelante; *
alimenta un modelo de desarrollo territorial fuertemente desequilibrado. El
hecho de que el P.H.N ni siquiera aborde las raíces de esa situación de
sobreexplotación y desgobierno es grave, pues, sin analizar las causas, es
imposible resolver los problemas. En este sentido la propuesta formal de que
los caudales trasvasados en ningún caso se destinarán a nuevos regadíos
ni es creíble, ni ofrece garantías de auspiciar cambios en la espiral de
demandas y anarquía imperantes. La declaración de acuíferos sobre
explotados , tanto en la Mancha como en Almería, constituyen inequívocas
exigencias legales de control que en absoluto han sido respetadas, ante la
pasividad de la Administración. La experiencia del Trasvase Tajo-Segura
permite también valorar la dinámica que tiende a alimentar este tipo de
grandes actuaciones que promueven nuevas ofertas. Diseñado inicialmente
para trasvasar 1000 hm3, acabó poniéndose en práctica la primera fase,
que contemplaba trasvasar 600 hm3. Nunca fue posible transferir tal volumen,
limitándose en la práctica a una media de poco más de 300 hm3/año. A
pesar de esta drástica quiebra a la baja de las disponibilidades
trasvasables, la descontrolada transformación de nuevos regadíos desbordó
de tal forma las previsiones, que en 20 años se acabaron legalizando 37000
hectáreas por encima del máximo proyectado, pasando de las 50.880 ha a las
87.825 ha (Martínez-2000); es decir, un 74% por encima del total previsto
como máximo atendible, siendo que la disponibilidad de caudales real, en la
práctica, se había reducido al 33% de las previsiones. Esto, unido a la
masiva proliferación de pozos ilegales, a la espera de aguas del trasvase,
ha inducido un desbocado proceso de sobreexplotación de los acuíferos,
multiplicando el llamado "déficit" que pretendía resolver el
citado trasvase.
- IV.2 - Los mercados de aguas en combinación con los trasvases En la
Reforma de la Ley de Aguas, aprobada hace poco más de un año, se prevé la
articulación de mercados de derechos concesionales entre cuencas que
aparezcan ligadas por posibles trasvases en el Plan Hidrológico Nacional,
mercados que estarían operativos desde el momento en que quede aprobado el
P.H.N. Tan importante cuestión debería ser analizada seriamente en el
P.H.N, pues sin duda debe tener una notable repercusión sobre las demandas
y las dinámicas de gestión de esos denominados "déficits
estructurales" que los trasvases pretenden resolver. La confusa situación
de los derechos concesionales y privados en la transición hacia esos
mercados, inducirán fuertes sesgos especulativos. Por otro lado, tal y como
se explica más adelante, el propio P.H.N, partiendo de la defensa teórica
del criterio de recuperación íntegra de costes, acaba acogiéndose a las
inercias de la tradicional subvención pública en nombre del Interés
General, garantizando costes de arranque para esos mercados fuertemente
subvencionados, rompiendo las potencialidades de racionalidad que se suelen
atribuir a las dinámicas de mercado. Las limitaciones que la reforma de la
ley prevé para esos mercados se perfilan como simples formalidades
sumamente fáciles de burlar, en un escenario administrativo en el que las
condiciones de turbiedad y opacidad garantizan esos sesgos especulativos a
los aludíamos. En las zonas con acuíferos sobre explotados multitud de
pozos se han secado, pero mantienen la titularidad de unos derechos que se
podrán poner en venta. Se venderá en estos casos agua "virtual"
a otros usuarios que pasarán a tener el derecho para realizar verdaderas
extracciones en otros puntos operativos del acuífero (de hecho en la
Mancha, esos titulares cobran puntualmente de la UE las correspondientes
subvenciones del "Plan de Compensaciones" por dejar de bombear en
pozos que no tienen desde hace tiempo nada que bombear). Por otro lado, la
restricción de que los compradores deban ser previamente usuarios no evitará
que tales usuarios se apoyen en los mercados para dar viabilidad a la
generación de nuevas demandas. En el caso del sector urbano-turístico, que
sin duda constituye el que generará más potencialidad de crecimiento en
nuevas demandas, el carácter de usuario previo lo garantizarán los propios
ayuntamientos en su afán por captar nuevas iniciativas de crecimiento urbanístico.
En resumen, lo previsible es que, con estos mercados, las demandas crezcan
notablemente abriendo aún más la espiral de insostenibilidad,
especialmente en las zonas sobre explotadas. Desde esta expectativa de
mercados, la distinción entre usos urbano-turísticos (45%) y usos agrarios
(55%), prevista para los caudales trasvasables, no pasa de ser una
formalidad política. De hecho la adjudicación administrativa de tales
caudales tan sólo determinará el beneficiario de entrada, pero no el uso
final que quedará determinado por esas dinámicas de mercado. En este
contexto la capacidad de pago notablemente más elevada del sector
urbano-turístico impulsará desde los mercados la tendencia de
transferencia de usos agrarios a urbano-turísticos, añadiendo incentivos a
los fenómenos de sobreexplotación.
V - Valoración del documento de "Análisis Económicos" Desde la
provisionalidad de un estudio forzosamente rápido de la memoria económica del
Plan Hidrológico Nacional propuesto, dado el escaso tiempo marcado por el
Ministerio, se pueden avanzar graves inconsistencias económicas, así como
notables contradicciones respecto al principio de Recuperación Integra de
Costes demandada por la U.E. en la Directiva Marco.
- V.1 - La regulación de caudales y sus costes Como se reconoce formalmente
en el Plan, para poder trasvasar 1000hm3/año con garantía, es preciso una
capacidad de almacenamiento de 1000 hm3 suplementaria Por otro lado el Plan
sugiere la posibilidad de usar el actual embalse de Mequinenza dando
prioridad a tales funciones de regulación de los trasvases frente a sus
actuales funciones hidroeléctricas Es de notar que no se trataría sólo de
expropiar o compensar los derechos concesionales de turbinado sino los
derechos mismos de propiedad de la presa que es de ENHER. En la práctica,
es un hecho que el Gobierno ha priorizado la construcción de un importante
conjunto de embalses en el Pirineo (Itoiz, Recrecimiento de Yesa, Biscarrués,
Santaliestra, Rialp) cuyo uso, formalmente previsto en los respectivos
proyectos esencialmente para nuevos regadíos, no se corresponde con las
previsiones del Plan Nacional de Regadíos. De hecho el propio proyecto de
P.H.N reconoce la inviabilidad de esos cientos de miles de hectáreas de
nuevos regadíos. La razón formal de que tales embalses estén previstos en
el Plan Hidrológico de la Cuenca del Ebro, o el hecho de que sean
demandados por los respectivos Gobiernos Autónomos no justifica ni su
construcción ni la prioridad con la que el Gobierno está impulsando su
tramitación, ya que la responsabilidad del P.H.N es única y exclusivamente
del Gobierno Central. De hecho no todas las obras previstas por el Plan
Hidrológico del Ebro ni las reclamadas por los Gobiernos Autónomos
aparecen en el P.H.N. La opción formal por Mequinenza no resulta por tanto
convincente, si al tiempo se promueve la construcción de todas estas nuevas
presas, que en su caso quedarían baldías en su potencialidad reguladora de
esos grandes trasvases, mientras por otro lado los mencionados nuevos regadíos
quedan fuera de toda perspectiva seria de ejecución. En cualquier caso,
aunque en el párrafo anteriormente reproducido del P.H.N se prevé la
necesidad de indemnizar los turbinados hidroeléctricos sacriados (habría
que sumar los usos lúdicos y estéticos sacrificados al pasar a ser un
enorme embalse de lámina variable) y se supone que los derechos de
propiedad de la presa, tales costes no aparecen en ningún momento en la
contabilidad general del análisis coste-beneficio. Ciertamente este hecho
sería difícilmente aceptable como un simple olvido. La estimación de los
costes que supondrían esas expropiaciones, en rigor, no debería ser muy
inferior al valor de oportunidad que para el Estado tendría esa función de
regulación de 1000 hm3 anuales. Tal valor vendría reflejado en orden de
magnitud por el coste de los nuevos embalses en construcción o tramitación
en el Pirineo, que vienen a tener una capacidad de regulación (sin contar
con el trasvase de Salazar a Yesa) de unos 1000 hm3. Tales costes rebasan
hoy con holgura a nivel presupuestario los 100.000 millones (sin contar las
habituales desviaciones presupuestarias), cantidad a la que se deberían añadir
los costes de restitución y compensación territorial, cuyo valor, siendo
sumamente polémico en función de la metodología empleada, se eleva ya en
las propuestas oficiales a no menos de 30.000 millones de pts.
- V.2 - Costes que impone la mala calidad de las agua en origen En la
memoria económica se reconoce la necesidad de contabilizar los costes de
depuración que imponga la mala calidad en origen de las aguas a trasvasar.
Ciertamente en el caso de las aguas trasvasables desde la cabecera del Segre
es razonable asumir unos costes nulos en este capítulo. Sin embargo en el
caso del Bajo Ebro el propio Plan Hidrológico de la Cuenca del Ebro
reconoce, más allá del carácter hipereutrófico del embalse de Mequinenza:
" El conjunto de embalses Mequinenza-Ribarroja, con la incorporación
del sistema Cinca -Segre da lugar a una apreciable mejoría en la calidad
aunque claramente persisten los efectos de la contaminación. Se deteriora
nuevamente en el segmento Ascó-Mora de Ebro, manteniéndose ese nivel de
contaminación hasta la desembocadura..." (CHE-96) Esto exigiría
tratamiento y depuración, especialmente en los caudales destinados a usos
urbanos. Tales costes, que pueden llegar a ser muy relevantes, no aparecen
sin embargo contabilizados en .el estudio económico del P.H.N.
- V.3 - Los costes energéticos Hacer hoy un análisis coste-beneficio a 50
años fundamentando los costes energéticos sobre los precios de coyuntura
de un mercado recién nacido con poco más de un año de vigencia lejos de
condiciones de libre mercado, resulta inaceptable. Es de notar, por otro
lado, que cuando de costes se trata se contabilizan desde la referencia de
los precios a los llamados usuarios cualificados, que en un mercado naciente
e inestable están recibiendo un trato sin duda privilegiado, muy por debajo
del valor de oportunidad que un libre mercado consolidado ofrecería. Por
otro lado en la contabilización de costes y beneficios energéticos el
pretendido análisis económico se transforma en financiero, lo que lleva a
valorar el Kwh. consumido en 5 Pts., muy por debajo de las 11,2 Pts. en que
llega a valorarse el Kwh. producido. En esta valoración los autores del
estudio no dudan en incorporar subvenciones o precios garantizados por el
Estado, lo cual, se había argumentado previamente como inaceptable en los
apartados destinados a explicar con a ser empleados rigor los fundamentos
metodológicos que se debían emplear. Al valorar cada Kwh. en el estudio
del Ministerio se suma el porcentaje correspondiente al coste de la
moratoria nuclear, los impuestos sobre la electricidad y el IVA. Con ello de
nuevo se mezcla un enfoque financiero sobre lo que se supone debe ser un
estudio económico, lo que resulta metodológicamente inaceptable. En
definitiva, desde el pertinente análisis económico, es preciso asumir un
único valor de oportunidad para la electricidad, tanto si es en la partida
de costes (bombeos), como en la de beneficios (turbinado), en el que lógicamente
deben estar descontados impuestos y subvenciones de todo tipo. En todo caso
si se tratara de estimar desde un punto de vista financiero los costes que
se supone debieran repercutir sobre los usuarios, si bien sería correcto
considerar esos impuestos en la valoración de los consumos (costes),
resultaría erróneo contabilizarlos entre los ingresos o beneficios
percibidos por la producción de electricidad, ya que los mismos son
recaudados por el Estado y no por el productor. Por último es poco serio
eludir, desde un horizonte de 50 años que incluye el agotamiento del petróleo,
la consideración de escenarios que contemplen drásticos crecimientos de
los costes energéticos. Considerar en un análisis de sensibilidad un
eventual incremento de costes de la energía en un 30%, como si de un evento
extremo e improbable se tratara, resulta ridículo en este contexto de 50 años.
- V.4 - La necesidad de un análisis dimensional modular La presentación
del proyecto como un sólo bloque, promediando las estimaciones de costes,
en lugar de presentar un proyecto modular desglosando los costes de cada
tramo, impide hacer un análisis dimensional del proyecto que permitiría
detectar cuando los costes marginales superan a los beneficios marginales, o
cuando existen alternativas parciales a determinados módulos en los tramos
con mayores costes. Por otro lado este enfoque oscurece el cálculo de
costes asignables realmente a los usuarios en cada tramo. Sin duda aquí
reside la clave política por la que el estudio elude esta cuestión,
presentando cifras medias. De hecho, basta desglosar por tramos los propios
cálculos de costes medios, que acaban estimándose en 53 Pts./m3, tomando
en consideración las distancias y los caudales demandados por cada tramo,
para acabar constatando que en Almería, desde esos mismos cálculos habría
que asumir costes por encima de las 120 Pts./m3. A menudo, bajo el argumento
de la solidaridad se promedia la asunción de costes, con lo cual, lejos de
cubrir ningún objetivo ético, lo que se hace es eludir el análisis
marginal (o cuando menos modular) que permite detectar cuando los costes son
mayores que los beneficios marginales, lo que permite dimensionar
adecuadamente los proyectos. Lógicamente repartir costes retarda el corte
de la media con la curva de beneficios marginales, favoreciendo proyectos de
mayores dimensiones como aparentemente viables, cuando en realidad se
transgrede la racionalidad a base de cargar costes sobre quien no los
genera, y disminuyendo el excedente social generado.
- V.5 - Los costes de compensación A los costes de estas infraestructuras y
gastos de gestión de los sistemas, habría que añadir el capítulo de
pretendidas "compensaciones", tal y como reconoce el propio Plan.
Sin embargo el cálculo de las mismas es arbitrario y no se fundamenta en
estudios o referencias concretas, como serían los costes de reposición de
los impactos o las propias ofertas de "compensación territorial"
que se están ofreciendo públicamente. En el caso del Pirineo, los llamados
planes de restitución territorial , suponen, sobre el papel, la promesa de
decenas de miles de millones que, aún encareciendo seriamente los
proyectos, están todavía lejos de compensar, siquiera en sus repercusiones
económicas, los impactos ambientales y sociales a medio y largo plazo, tal
y como demuestra, en el caso de Biscarrués, una tesis doctoral
recientemente leída en la Universidad de Zaragoza (Fernández et al-2000).
En el caso general de Aragón, según avanzan los días, las inversiones
prometidas en "compensación" suben a cantidades que se sitúan ya
en el billón y medio de pesetas. En lo que se refiere a estas inversiones,,
debería clarificarse si son rentables y razonables en sí mismas, en cuyo
caso no deberían ser caracterizadas como tales, sino simplemente realizarse
en cualquier caso, o si realmente son propiamente compensaciones por daños
causados por esas infraestructuras, en cuyo caso deberían sumarse al capítulo
de costes asignables a las mismas. Caso de que tales inversiones induzcan
costes de oportunidad al forzarse sobre escenarios no óptimos, tales costes
deberían considerarse en el análisis Coste-Beneficio, cuestión que en
absoluto se aborda siquiera. En el P.H.N se teoriza incluso el carácter de
los costes que requieren de compensaciones, y al respecto se dice que deberían
recoger cuando menos los "valores de existencia " sacrificados.
Esta caracterización concreta ofrece una guía de valoración, cuando menos
en orden de magnitud, de lo que debería considerarse como razonable en la
estimación de este capítulo de costes, recurriendo para ello a la estimación
media de valores de este tipo hace en la literatura científica publicada al
respecto, especialmente en EE.UU.. El orden de magnitud de estos costes,
medidos por variadas técnicas (coste de viaje, evaluación contingente
etc...), los sitúa por encima del 50% de los costes de los grandes
proyectos que motivan los impactos. Hablar del 5 Pts./m3, supondría un 10%,
fijado de forma absolutamente arbitraria, ignorando cualquier referencia en
la literatura técnica prestigiada al respecto. Resulta significativo que la
referencia de 4 Pts./m3 proceda del Tajo-Segura, asumiéndose explícitamente
un precedente administrativo tan arbitrario como obsoleto.
- V.6 - Confundir Beneficio y Valor Añadido Neto: un error metodológico
grave En el Análisis Coste-Beneficio medir los beneficios esperables en
base a los Valores Añadidos Netos en el caso de los usos agrarios (pag.34
del documento de "Análisis Económicos"), supone considerar el
trabajo agrario como beneficio y no como coste del proceso productivo. Tal
enfoque supondría considerar compensables los costes generados, no sólo
mediante los beneficios netos, sino también mediante las rentas saláriales.
Obviamente esto supone un error metodológico tan grave e inaceptable que no
admite alegación de ignorancia, suponiendo por tanto un claro fraude.
- V.7 - El valor de oportunidad de los caudales urbanos. Se pretende asumir
como valor de oportunidad de las aguas urbanas, el coste de desalación de
aguas de mar . Tal enfoque es incorrecto, ya que el valor de oportunidad
debe buscarse a través de la alternativa más barata disponible. En este
caso (incluso por ley) los caudales disponibles más baratos son los
dedicados al regadío en las inmediaciones de cualquier ciudad. En estos
momentos buena parte de esas aguas son subterráneas, generalmente privadas,
y por ello disponibles en el mercado (aún sin considerar la reforma de la
ley de aguas), lo que nos permite estimar con bastante fiabilidad su valor
de oportunidad mediante los precios de esos mercados, generalmente entre 20
y 30 Pts./m3 en regiones de Murcia, y entre 15 y 20 Pts./m3 en la mayor
parte de las zonas beneficiarias del trasvase, tal y como reconoce la propia
memoria del plan. Esto hace que el valor de desalación, valorado en 135
Pts./m3 (cifra inflada respecto a los costes operativos hoy en día) resulte
inaceptable como valor de oportunidad. Tomar a lo sumo 25 Pts./m3 supondría
una estimación alta. La simple rectificación de beneficios en este sentido
sobre el análisis, desemboca en un balance de VAN negativo.
- V.8 - Escenarios de futuro en mercados agrarios para productos mediterráneos.
Presuponer que en los próximos 50 años se van a mantener a raya las
exportaciones de cítricos y productos mediterráneos producidos en el
Magreb y Turquía es simplemente ignorar la realidad de liberalización de
mercados que se anuncia como imparable. Ello exigiría la consideración de
un escenario más realista en el que los beneficios se verán seriamente
afectados a la baja.
- V.9 - Costes presupuestados Los presupuestos se basan en estimaciones
hechas sobre costes de obras caracterizadas como "similares" desde
parámetros físicos tan genéricos como longitud y altura de la presa...
Ello aboca a resultados fiables en infraestructuras escasamente dependientes
de las características concretas del terreno como pueden ser los bombeos;
menos fiables en caso de infraestructuras como canales; y netamente
infiables en el caso de presas o túneles. La probabilidad de esta
infiabilidad sesgue a la baja las estimaciones es tanto mayor cuanto mayor y
más complejo es el proyecto, lo que, en este caso, supone una expectativa
de importantes desviaciones. Este enfoque es frecuente en las estimaciones
presupuestarias de la Administración, provocando desviaciones en la ejecución
de obras complejas que suelen rebasar el 50%, e incluso el 100%. En lo que
se refiere al periodo de amortización de infraestructuras, la suposición
de 50 años, siendo aceptable para grandes presas, no lo es para el caso de
estaciones de bombeo, turbinación, balsas, etc..., para las que el periodo
que se suele tomar es de 25 años a lo sumo. Teniendo en cuenta que este
tipo de infraestructuras suponen del orden del 25% de las inversiones
presupuestadas, el incremento de costes que habría que introducir es
notable. Nótese que tales rectificaciones tendrán una importante repercusión
sobre el coste del metro cúbico, dada la elevada sensibilidad de este coste
respecto a la inversión. Un contraste de urgencia con el proyecto de
Trasvase Ródano-Barcelona resulta significativo. En el mismo se prevé la
transferencia de 450 hm3/año hasta el área metropolitana barcelonesa. Es
de notar que, por las características del Ródano, tanto en su caudal medio
(1700 m3/seg.), como en la regularidad de su régimen (caudal medio en
estiaje 600 m3/seg.), no se necesitarían nuevas regulaciones de entidad,
aparte de las que se prevén en tránsito. La distancia a cubrir por el
acueducto sería de unos 309 km en total. En el propio proyecto se estiman
diversos escenarios en los que los costes unitarios sobre el metro cúbico
servido en alta dependerían de las demandas que en cada momento se
generaran realmente, estimándose unos costes en alta que se sitúan entre
102 Pts./m3 y143 Pts./m3 (Generalitat-96) (Barraqué-99).
- V.10 - Se rigidizan las demandas y se elude analizar expectativas desde
las dinámicas mercado. Tanto en materia agraria como urbana el enfoque
usado tiende a asignar excesiva rigidez a las demandas. Los análisis y
citas documentales aportados se refieren en todos los casos a enfoques que
ni integran análisis dinámicos, ni integran la complejidad de contexto
institucional. En materia urbana la combinación de incentivos tarifarios
con dinámicas de reforma institucional y modernización bajo la iniciativa
pública o privada, aportan numerosos ejemplos que demuestran elevadas
capacidades de incrementar la eficiencia, incentivar el ahorro y en
definitiva flexibilizar demandas lo que en principio, desde un análisis estático
y estrecho, se presentabas como sumamente inelásticas. En el caso de los
procesos de modernización de regadíos vuelven a poderse citar numerosos
ejemplos en los que la combinación de una política tarifaria o de asunción
de costes, en el contexto de una política global y de adecuados incentivos
complementarios ha presentado resultados espectaculares a 10-20 años, que
no se detectan en la estimación de una curva de demanda estática en la que
no se modelase adecuadamente el contexto, sus alternativas y oportunidades.
Sería necesario simular los efectos de la acción de mercados que permite
hoy la reforma de la Ley de Aguas, con el fin de prever la reordenación y
redistribución de concesiones, tendiendo sin duda a cubrir los usos más
eficientes y productivos. Esta reordenación es esencial como elemento
previo a la consideración de los trasvases, pues dejaría como usos
insatisfechos a cubrir los menos productivos, cuya capacidad de pago, mucho
menor, sería la que, en rigor, habría que contrastar con los costes de
tales trasvases.
Citas documentales
- AGUILERA KLINK, F. (1994). "Agua Economía y Medio Ambiente:
interdependencias físicas y la necesidad de nuevos conceptos". Revista
de Estudios Agrosociales , 42, 167; pgs 113-130.
- ARROJO, P. (1996) "Donde estamos y qué se puede aportar hoy desde la
ciencia económica a la gestión hidráulica". Cuadernos Aragoneses de
Economía , 2ª época, Vol. 6, nº1, pp. 5 -14.
- BARRAQUE, B. (1999) "Les demandes en eau en Catalogne: perspective
européénne sur le project d'aqueduc du Rhone à Barcelone. Rapport
final" Laboratoire Techniques, Territoires et Sociétés- UPRES-CNRS.
CHE (1998).
- Plan Hidrológico de la Cuenca del Ebro. Ed. Confederación Hidrográfica
del Ebro (MIMAM).Zaragoza.
- FERNANDEZ, J.; ARROJO, P.(2000) Biscarrués-Mallos de Riglos: inundación
o modernización , Zaragoza, Egido Editorial.
- GENERALITAT DE CATALUNYA (1996) "Estudi de transvasament d'aigua
Roine-Catalunya" . Dept. de Política Territorial i Obres Públiques.
- LLAMAS, R. (1999) "La Inserción de las aguas subterráneas en los
sistemas de producción".
- P.Arrojo y J. Martínez Gil (eds.) El Agua a Debate desde la Universidad:
por una Nueva Cultura del Agua , Fundación Fernando el Católico- CSIC.
Zaragoza., pp. 79-102.
- MARTINEZ, J. (2000). Gestión Alternativa del Agua en la Cuenca del
Segura. Editado por Ecologistas en Acción. Madrid.
- MIMAM (1998) El Libro Blanco del Agua. Ed. Ministerio de Medio Ambiente ,
Madrid.
- PRAT, N., IBAÑEZ, C., CANICIO A., CURCO, A. (1999) "El Delta del
Ebro, un sistema amenazado". Colección Nueva Cultura del Agua. Bakeaz
(eds). Bilbao).
Científicamente
el PHN es inviable.
Un estudio científico considera «físicamente imposible» el trasvase de
agua desde el Ebro a las cuencas del Júcar y el Segura si se cumplen las
previsiones del cambio climático, al alterarse el régimen de lluvias y
temperatura en España. El informe, elaborado por Francisco Ayala-Carcedo,
asesor del panel intergubernamental de la ONU para el cambio climático,
contradice las previsiones del PHN y asegura que la falta de caudal encarecerá
el agua trasvasada.
Las expectativas del Plan Hidrológico Nacional (PHN) para trasvase de agua
desde el Ebro a las cuencas del Júcar y el Segura son inviables si se tienen en
cuenta los escenarios de temperatura y precipitación previstos en España para
el año 2060 merced al cambio climático, según las conclusiones de un estudio
elaborado por el investigador del Instituto Geológico y Minero Francisco J.
Ayala-Carcedo, considerado como uno de los principales especialistas españoles
en materia de riesgos ambientales.
El informe de Ayala coteja los cambios de precipitación -se prevé un
paulatino déficit- y temperatura -subirán una media de 2,5 grados- que habrá
en España, con los recursos necesarios para hacer realidad, en las próximas décadas,
los trasvases de caudales desde el Ebro hacia las cuencas deficitarias de la
Comunidad Valenciana y de otras zonas de España. La principal conclusión es la
inviabilidad física del trasvase del Ebro, en el que se concentra de manera
fundamental el estudio científico, pese a que también analiza numerosos
aspectos relativos al cambio climático y el PHN.
El informe señala textualmente que «la cuenca del Ebro, con unos recursos
medios de 17.250 hectómetros cúbicos, tiene actualmente un nivel de regulación
del 64%, con un consumo de 5.500 hectómetros cúbicos, y de acuerdo con lo
expuesto en los documentos de apoyo al PHN, habida cuenta que el Pacto del Agua
aragonés de 1992 supone una regulación adicional de 3.400 hectómetros cúbicos
y el trasvase la detracción de otros 1.050 actualmente, una vez detraído el
caudal ecológico, la cuenca tendría unos excedentes medios anuales aproximados
de 5.200 hectómetros cúbicos». Y, al analizar lo que ocurre teniendo en
cuenta las previsiones del cambio climático, añade que «si se considera la
reducción de recursos combinada con el aumento de consumo en regadíos
actuales, habrá un déficit de 177 hectómetros cúbicos para el año 2060»,
así como que «no existe ningún sistema de regulación con estos parámetros
que pueda garantizar el caudal ecológico si el PHN se lleva a cabo y evitar la
muerte del delta del Ebro».
Según el estudio del prestigioso investigador, «de acuerdo con la hipótesis
planteada en los documentos de apoyo al PHN 2000, el déficit sería de 217 hectómetros,
que se convertirían en unos 2.244 en la hipótesis del Libro Blanco del Agua y
en 4.499 de acuerdo con los resultados del trabajo del Cedex para el Ministerio
de Medio Ambiente». Ayala subraya que, «por tanto, cabe concluir que la
realización del PHN en lo referente al conjunto de la cuenca del Ebro (Pacto
del Agua aragonés y trasvase a Levante) es físicamente imposible desde una
perspectiva estratégica de sostenibilidad, en contra de lo afirmado en el texto
del anteproyecto de ley, y conducirá a la muerte biológica del delta -del
Ebro- en unas décadas».
El estudio también cuestiona las tesis del Gobierno sobre los costes del
agua trasvasada, que «se encarecerían sistemáticamente» a causa de la
progresiva falta de caudal, «tal como ya ha sucedido en el trasvase Tajo-Segura».